Управление инвестпроектами строительства ТЭС - Рыночные преобразования энергетики

1. Рыночные преобразования энергетики и целевые принципы развития источников электроэнергии

Предпосылки и зарубежный опыт реформирования электроэнергетики

Идея реформирования российской электроэнергетики возникла еще в первой половине 90-х гг. прошлого века и явилась ответом на перемены в экономике, связанные с началом рыночных преобразований различных ее секторов. Исходя из очень популярных тогда «монетарных» идей, необходимо было дать ответ на вопросы, кто, сколько, кому и за что платит. Подобные вопросы, а также уверенность в том, что конкуренция приведет к снижению издержек и повышению эффективности электроэнергетики, стали толчком к началу ее либерализации и в зарубежных странах.
При этом краеугольным камнем структурного реформирования стал тезис о разделении единой вертикально интегрированной технологии отрасли на виды деятельности: потенциально конкурентные — выработка и сбыт электроэнергии и потенциально монопольные — передача и диспетчерское управление. Эта идея в общем-то не нова. Человечество давно знает очевидный способ создания конкуренции. Чтобы ликвидировать монополию и вывести любой вид деятельности «на рынок», надо разделить его на технологически обособленные составляющие и создать условия, чтобы соответствующие юридические лица вступили друг с другом и с внешними контрагентами в товарно-денежные отношения. Но следует отметить, что кажущаяся простота решения проблем и очевидность тезиса «плохой рынок лучше хорошего регулирования» стали источниками очень неоднозначных результатов реформ как в нашей стране, так и за рубежом.
Исходя из названных теоретических предпосылок, прошедших проверку на рынках других товаров и услуг, развитые страны начали трансформацию своих электроэнергетических отраслей.
Считается, что одной из наиболее успешных и продвинутых стала реформа электроэнергетической отрасли в Скандинавии. В 1991—1999 гг. в скандинавских странах были приняты законы о реформировании электроэнергетики, предусматривавшие обязательное разделение конкурентных и монопольных видов деятельности, за которыми последовало разделение вертикально интегрированных электроэнергетических компаний. Начиная с 1993 г. в странах Скандинавии был создан общий рынок торговли электроэнергией — Nord Pool. Первоначально в его работе участвовали Норвегия и Швеция, с 1998 г. — Финляндия, с 2000 г. — Дания. Таким образом, сегодня Nord Pool функционирует практически в границах NORDEL — интегрированного электросетевого объединения энергосистем Норвегии, Швеции, Финляндии и Дании. Торговля на рынке Nord Pool осуществляется как через биржу, так и по прямым контрактам.
Эти преобразования, полностью ликвидировавшие в Скандинавии регулируемую вертикально интегрированную электроэнергетику, привели к созданию самого эффективного, по оценкам аналитиков, рынка в мире. Важной составляющей успеха рынка Nord Pool в течение почти 15 лет стала политика правительств, твердо следовавших курсу либерализации даже в проблемные периоды. Например, в момент краткосрочного всплеска цен зимой 2002—2003 гг., произошедшего не из-за сбоев в функционировании рынка, а из-за рекордно маловодного года в Скандинавии (в 2002 г. уровень воды в водохранилищах Норвегии и Швеции, где в структуре электроэнергетических мощностей доминируют гидроэлектростанции, опустился ниже 12-летнего минимума).
После запуска рынка Nord Pool в странах, участвующих в его работе, зафиксировано одно из самых стремительных падений электроемкости ВВП — в 2003 г. в Норвегии она снизилась на 29,5 % по сравнению с уровнем 1990 г., в Швеции — на 15,9 %, в Дании — на 11,8 %.
В качестве еще одного позитивного примера реструктуризации электроэнергетики приводят реформы в Великобритании, хотя их результаты были не столь однозначны. В отличие от скандинавских стран, британцы были менее последовательны в своих действиях и гораздо более толерантны к монополизму на свободном рынке электроэнергии.
В модель конкурентного британского рынка электроэнергии, сформировавшуюся в 1988—1989 гг.¹, были изначально заложены предпосылки для высокой монополизации рынка и возможностей манипулирования им. В 1990 г., в момент запуска конкурентного рынка, 90 % установленной мощности электростанций Великобритании принадлежало трем компаниям — National Power, PowerGen и Nuclear Electric, что формировало условия для рыночной олигополии.
Кроме того, согласно модели британского рынка, вся торговля осуществлялась через единый централизованный аукцион — энергетический пул, в формате «на сутки вперед». Долгосрочных контрактов, обеспечивающих стабильность ценообразования, на рынке не было, а ценообразование осуществлялось по маржинальному принципу — единая цена пула формировалась на основе наиболее дорогой заявки за определенный период времени. Это давало сильный стимул крупным производителям представлять завышенную цену в своих заявках, а влияние спроса в механизме ценообразования было весьма ограниченным.
В результате в декабре 1993 г. произошел резкий скачок цен на электроэнергию, заставивший власти принять меры, направленные на снижение монополистической концентрации на рынке. Правительство обязало National Power и PowerGen продать 6000 МВт принадлежащих им генерирующих мощностей (15 % от совокупных генерирующих мощностей обеих компаний и 9 % от общих генерирующих мощностей Великобритании на тот момент). В феврале 1994 г. из-за чрезмерного влияния обеих генерирующих компаний власти ввели верхний предел цен на электроэнергию в пуле, которые действовали по 1996 г. В конце 1995 г. власти приняли правовые акты, препятствовавшие процессам вертикальной интеграции электроэнергетических компаний, проявлявшейся в активизации слияний и поглощений генерирующих и распределительных компаний Англии. Прежде всего они были направлены против компаний National Power и PowerGen.

¹ В 1988 г. правительством Маргарет Тэтчер была принята «Белая книга по приватизации электроэнергетики», а в 1989 г. парламентом Великобритании — закон об электроэнергетике, вступивший в силу в марте 1990 г. Он предусматривал обязательную реструктуризацию электроэнергетических компаний по видам деятельности и создание конкурентного рынка.

Итогом этих усилий стало изменение в конце 1990-х подхода к организации рынка. Был введен новый порядок торговли электроэнергией (New Electricity Trading Arrangement, или NETA). NETA разрешал двусторонние торговые сделки в форме форвардных и фьючерсных контрактов, сводя роль краткосрочного («на сутки вперед») и балансирующего рынков к корректировке контрактов и балансировке спроса и предложения в реальном времени.
Достаточно последовательно, хотя и крайне медленно движутся по пути реформирования электроэнергетики и США. Особенностью этого процесса является традиционное региональное формирование ЭЭС, вследствие чего преобразования в основном осуществляются властями штатов самостоятельно. В качестве успешных примеров реформ в США называют региональный рынок Пенсильвания—Джерси—Мэриленд (PJM).
Сегодня международный опыт реформирования электроэнергетики уже достаточно богат и разнообразен: реформы начали осуществлять в континентальной Европе, а также таких странах, как Китай, Индия, Бразилия, ЮАР.

Реформа электроэнергетики в России

Реформирование электроэнергетики в нашей стране неразрывно связано с судьбой «РАО «ЕЭС России», которое стало инициатором и основной движущей силой всех институциональных преобразований.
До середины 2008 г. «РАО «ЕЭС России» являлось монополистом в сфере энергоснабжения и представляло собой финансовопроизводственный холдинг. В его состав на разных этапах входили:

1. региональные вертикально интегрированные компании (АО- энерго);
2. крупные электростанции федерального значения (АО-электростанции);
3.  ОГК, ТГК;
4. Федеральная (ОАО «ФСК ЕЭС»), межрегиональные (МРСК) и региональные (РСК) сетевые компании;
5.  системный оператор (ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС»).

Контрольный пакет акций «РАО «ЕЭС России» принадлежал государству. Оно же регулировало деятельность холдинга и устанавливало цены на его услуги.
Необходимость преобразований в энергетике была вызвана рядом серьезных причин. Еще в 1980-х стали проявляться признаки застоя: обновление производственных мощностей не поспевало за ростом потребления электроэнергии. С начала 1990-х в электроэнергетике страны начали проявляться негативные тенденции. На фоне общего спада экономики электроэнергетика фактически стала донором для других отраслей промышленности. В значительной степени это обусловливалось макроэкономическими факторами, но важную роль сыграли и неплатежи. Отсутствие стимулов к снижению производственных затрат предприятиями отрасли породило ценообразование на основе издержек. Другими словами, в цены (тарифы) включались все фактические расходы.
Недостаточная прозрачность функционирования энергетических компаний, невозможность достоверно определить ресурсы, необходимые для поддержания и развития предприятий, сдерживание тарифов регулирующими органами (электроэнергия дорожала медленнее большинства других товаров) на фоне серьезных производственных издержек привели к тому, что перед началом реформы более половины предприятий отрасли оказались убыточными. На фоне сокращения собственных средств энергокомпаний резко уменьшился объем инвестиций.
Катастрофически не хватало средств на поддержание и модернизацию оборудования. Даже в самых благополучных энергосистемах европейской части России износ основных производственных фондов превысил 50 % и стал приближаться к значениям, при которых ремонт оборудования обходится дороже его замены. Однако замена была невозможна вследствие отсутствия достаточного количества оборотных средств и доступа к кредитам.
Действующая модель электроэнергетики негативно влияла и на развитие других секторов экономики. Нарастающая технологическая отсталость энергоемких отраслей промышленности и жилищно-коммунального хозяйства, недооценка стоимости энергоресурсов, отсутствие стимулов к энергосбережению привели к тому, что удельная энергоемкость экономики России (расход энергии на единицу ВВП) в 2—3 раза превысила соответствующий показатель развитых стран. Таким образом, необходимость реформ к 2001 г. стала очевидной.
Цели и задачи реформы определены Постановлением Правительства от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации». Согласно этому документу, к основным целям реформирования относятся: обеспечение устойчивого функционирования и развития экономики и социальной сферы, повышение эффективности производства и потребления электроэнергии, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей.
Стратегическая задача реформирования — перевод электроэнергетики в режим устойчивого развития на основе прогрессивных технологий и рыночных принципов функционирования, обеспечение надежного, экономически эффективного удовлетворения платежеспособного спроса на электрическую и тепловую энергию в краткосрочной и долгосрочной перспективе.
С учетом последующих изменений в нормативно-правовой базе цели и задачи реформирования были конкретизированы в ряде документов, включая Концепцию Стратегии ОАО «РАО «ЕЭС России» на 2005—2008 гг. «5+5». Для их реализации потребовалось провести ряд коренных изменений в энергетической отрасли России, предполагающих:

1. преобразование действующего с 1 июля 1997 г. федерального оптового рынка электрической энергии (мощности) (ФОРЭМ) в полноценный конкурентный оптовый рынок электроэнергии;
2. организацию на новых принципах розничных рынков электроэнергии;
3. мероприятия по реформированию организаций отрасли (главным образом «РАО «ЕЭС России»).

Правовую основу реформы заложил Федеральный закон «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003 г., который претерпел существенные изменения в редакции Федерального закона от 4 ноября 2007 г. № 250.
Оптовый рынок электроэнергии и мощности начал функционировать с 1 ноября 2003 г. согласно правилам, введенным Постановлением Правительства от 24 октября 2003 г. «О правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода». В его подготовке решающую роль сыграло вновь образованное некоммерческое партнерство НП «АТС» и Центр управления реформой (ЦУР) «РАО «ЕЭС России». Читателей, интересующихся документами НП «АТС», в том числе регламентами и договором о присоединении к торговой системе оптового рынка, отсылаем к ресурсам сайта www.atsenergo.ru. В сентябре 2006 г. в связи с выходом Постановления Правительства от 31 августа 2006 г. № 529 оптовый рынок получил название НОРЭМ.
При этом государство в лице ФСТ стало устанавливать тарифы на услуги по диспетчеризации и транспорту электроэнергии по межсистемным и распределительным сетям. Цена же на электроэнергию, выработанную на отдельных станциях, стала формироваться на основе соотношения спроса и предложения на рынке «на сутки вперед» и на «балансирующем рынке», хотя регулируемые цены (так называемые регулируемые двусторонние договоры) должны сохраниться вплоть до 2011 г.
Первым шагом к реформам на розничных рынках стало вступление в силу в сентябре того же года «Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики» (Постановление Правительства от 31 августа 2006 г. № 529).
Структурное реформирование энергетики коснулось дочерних и зависимых обществ «РАО «ЕЭС России» и было проведено в три этапа.
На первом этапе региональные AO-энерго (за исключением тех, территории которых находились вне зон рынка) были разделены на генерирующие, распределительные сетевые и сбытовые компании. Диспетчеризацию функционирования ЕЭС стала осуществлять подконтрольная государству компания — ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС» с филиалами ОДУ и РДУ
Иными словами, в соответствии с теоретическими предпосылками, о которых уже говорилось в начале этой главы, произошло разделение отрасли на естественно-монопольные (передача, распределение электроэнергии и диспетчеризация) и конкурентные (производство электроэнергии, сбыт) виды деятельности. В результате существовавшую еще со времен СССР структуру вертикальной интеграции на региональном уровне, в основе которой лежало организационное единство (территориальный принцип), заменила система объединения направлений хозяйственной деятельности в рамках управляющих компаний (функциональный принцип).
На втором этапе реформирования на смену процессам разделения региональных AO-энерго пришла межрегиональная интеграция: региональные генерирующие и сетевые предприятия объединились в межрегиональные компании по видам деятельности. Имущественный комплекс крупных и средних ГЭС перешел в ведение ОАО «ГидроОГК», подконтрольное государству. ОАО «ГидроОГК», ТГК и ОГК стали субъектами оптового рынка.
Кроме того, для обеспечения надежных и бесперебойных поставок электроэнергии населению и некоторым другим категориям потребителей (прежде всего бюджетным потребителям), были созданы ГП — особые субъекты розничного рынка электроэнергии, обязанные заключить договор на поставку с любым обратившимся к ним потребителем. Их сбытовая надбавка регулируется государством, на переходный период у них будут заключены специальные договоры с производителями, гарантирующие стабильность цены на электроэнергию, которую они покупают для поставки населению и для оказания коммунальных услуг.
Межсистемные высоковольтные линии электропередач перешли в имущественный комплекс Федеральной сетевой компании, которая впоследствии полностью перейдет под контроль государства. Государство — как наиболее беспристрастный участник процесса — взяло на себя обязательства гарантировать равный доступ к сетям каждому производителю и потребителю энергии. Полностью под контроль государства перейдет и ОАО «СО-ЦЦУ ЕЭС».
На третьем этапе, который завершается в 2008 г., закончится структурная перестройка: сформируются межрегиональные сетевые компании, произойдет изменение структуры собственности ОГК, ТГК и сбытовых компаний. Будет ликвидировано «РАО «ЕЭС России».
К этому моменту, по замыслу инициаторов реформы, должен быть обеспечен приток инвестиций в конкурентные секторы электроэнергетики, продолжит развиваться и совершенствоваться рыночная инфраструктура, включая организацию Совета рынка и Коммерческого оператора — ОАО «АТС».