Конкуренция и выбор в электроэнергетике - В - дело о Йоркширских пилонах

ПРИЛОЖЕНИЕ В:
ДЕЛО О ЙОРКШИРСКИХ ПИЛОНАХ
Понятие “Йоркширские пилоны” относится к новой линии электропередач, пролегающей через Долины Йоркшира. В 1993 году Общенациональную энергетическую компанию попросили инвестировать средства в проект присоединения новой электростанции к общенациональной энергосистеме на северо-востоке Англии и в расширение соединительной линии электропередачи за пределы Шотландии. Осуществление этого проекта на ранних стадиях планирования натолкнулось на сопротивление, и его выполнение было задержано на несколько лет. В этом Приложении приводятся цены Общенациональной энергетической компании на передачу электроэнергии и показывается, что же помешало ей достигнуть такого уровня, чтобы стать экономически эффективным предприятием. В последнем разделе объясняются последствия всего этого для графства Йоркшир.
Нижеследующее рассуждение было подготовлено как речь, которая была произнесена в 1993 году. Авторы стремились сохранить первоначальный тон и направленность этой речи, поскольку, по всей видимости, она оказалась весьма поучительной.
ТАРИФЫ ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНОЙ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ КОМПАНИИ НА ПЕРЕДАЧУ ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ
Общенациональная энергетическая компания (ОЭК) является единственной независимой в Великобритании компанией по передаче электроэнергии по высоковольтным линиям. Она несет исключительную ответственность за инвестиции в систему электропередачи в Англии и Уэльсе. Эта компания взимает два вида тарифов за свои услуги: тариф за подключение, который представляет собой годовой тариф электростанции, начисляемый за присоединение к центральной электросети на основе срока полезной службы электростанции; и тариф за использование системы, который представляет собой плату за использование энергосети.
Технические нормы
Общенациональная энергетическая компания может настаивать на технических нормах для производителей электроэнергии, которые присоединены к этой системе; к тому же, она сама функционирует в соответствии с техническими нормами, записанные в ее лицензии и регулирующими необходимый уровень безопасности, который она обязана обеспечивать. Например, одно из условий лицензии - соблюдение норм для двойных коротких замыканий (тройных линий), установленных для групп сети производителей электроэнергии сверх 1320 МВт. Старый Центральный совет по производству электроэнергии (CEGB) уже вырабатывал альтернативные экономические нормы, в которых уровень защиты от коротких замыканий зависел от издержек потенциальных коротких замыканий, но все это не было применено до приватизации.
Тарифы за подключение к сети
Тарифы за подключение к сети основаны на стоимости средств, инвестированных в подключение производителя электроэнергии к центральной сети энергоснабжения. Для старой электростанции эти тарифы определялись из необратимых затрат и утверждались регулирующим органом. Что касается новых установок, Общенациональная энергетическая компания должна предлагать условия для подключения, хотя производитель электроэнергии может и сам найти какого-либо другого партнера для строительства такой линии. Такие тарифы не регулируются из- за элемента конкуренции. Тарифы за подключение к сети электростанции иногда называются тарифами на входе и выходе электростанции и являются тарифами по категориям потребителей. Тарифы, назначаемые по категориям потребителей, которые относятся только к стоимости подачи электроэнергии в сеть и получения ее из сети, называются "тарифами на мелкий ввод".
Тарифы системы энергоснабжения за передачу электроэнергии (TUOS).
Тарифы системы энергоснабжения за передачу электроэнергии (TUOS) очень просты. TUOS стали применяться с апреля 1993 года, и показаны в Таблице В.1.
Страна разделена на 14 районов; каждый район имеет цену за один МВт для производителя энергии и цену за один МВт для потребителя в точке магистрального энергоснабжения этой зоны. Цены меняются в зависимости от расположения. Чем выше цена производителя электроэнергии в районе, тем ниже цена у распределителя в этом же районе. Вообще же цены изменяются в зависимости от предельных затрат на подключение производителя или потребителя к энергетической системе данного района. Имеются также и отрицательные затраты, указывающие на то, что подключение производителя электроэнергии в юго-западной части полуострова должно снизить уровень общих издержек этой системы.

Таблица В.1.
Тарифы TUOS Общенациональной энергетической компании с апреля 1993 года*.

Условие 10 Лицензии на передачу, Тарифы за использование системы и подсоединение к системе (за 1993/94 год), апрель 1993г., Общенациональная энергетическая компания.
Тарифы за один киловатт взимаются в зависимости от максимальной потребности каждого пользователя электроэнергией, которая определяется “триадой” - 1/3 трех пиков спроса за период высокого спроса. При присоединении нового потребителя к системе установленная величина затрат в районе его местонахождения будет изменяться, а это изменение, в свою очередь, отразится на тарифах всех пользователей этого района. Это также характерно и для тарифов "мелкого ввода" - затраты на "глубокий ввод" должны отнести это увеличение расходов в системе энергоснабжения на счет нового потребителя.
Регулирование доходов
Общая сумма доходов Общенациональной энергетической компании регулируется Бюро OFFER *, регулирующим органом в области электроэнергетики в Великобритании, который устанавливает эту сумму каждые три-четыре года с учетом запланированных инвестиций. Между пересмотрами общая сумма доходов возрастает на годовой показатель RPI-X, в котором RPI - темп инфляции (индекс розничной цены), а X - это реальное снижение доходов, которого требует регулирующий орган. В 1993 году величина X была определена в 4%, поэтому формула цены Общенациональной энергетической компании следующая: RPI -4 на пять лет. Такое уменьшение цены частично компенсируется допуском на прогнозируемый рост энергетической нагрузки в размере 1% в год. Не существует какого-либо условия, которое бы предусматривало покрытие за счет увеличенного дохода непредусмотренного увеличения инвестиций за этот период. Не предусмотрено также уменьшение запланированных инвестиций, которые не были сделаны в этот период.
* OFFER - Бюро по регулированию электроэнергии. Регулирующее лицо официально называется Генеральным директором по поставкам электроэнергии.

Общенациональная энергетическая компания и объединенная энергосистема
Отношения между Общенациональной энергетической компанией и объединенной энергосистемой очень сложные, но как таковые они не должны нас беспокоить. Объединенная энергосистема - это некорпоративное объединение членов, которые одновременно являются и продавцами электроэнергии энергетическому объединению и покупателями электроэнергии у него. Продавцы являются производителями электроэнергии, а покупатели являются ее потребителями. В основном сюда относятся компании по распределению электроэнергии и другие организации, у которых есть лицензия на покупку электроэнергии у объединенной энергосистемы. Согласно правилам объединенной энергосистемы, когда от производителей поступают ежедневные предложения, Общенациональная энергетическая компания разрабатывает календарный план выработки электроэнергии без учета ограничений при передаче электроэнергии. После этого она заново планирует график уже с учетом подобных ограничений. Разница между этими двумя графиками и составляет величину стоимости ограничений при передаче электроэнергии, которую несет энергетическое объединение и которая распределяется из расчета на 1 кВт между всеми покупателями.

КРИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ТАРИФОВ ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНОЙ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ КОМПАНИИ
Существуют четыре основных принципа, которые нужно учитывать в цене на передачу электроэнергии:
• местные различия в ценах должны отражать истинные различия в стоимости;
• компания по передаче электроэнергии должна отвечать за издержки, связанные с ограничениями в передаче электроэнергии, или же надо позволить пользователям определять размер инвестиций в Общенациональную энергетическую систему;
• тарифы нужно заменять рыночными долгосрочными контрактами, которые бы отражали все затраты системы (включая тарифы на “глубокий ввод”); и
• включенные в лицензии нормы нужно заменять экономическими нормами.
Принципы тарификации, применяемые ОЭК, не соответствуют четырем вышеупомянутым пунктам. А вытекающее отсюда нарушение стимулов в данной области, создало ряд проблем, которые ОЭК пыталась разрешить постепенно. В следующих разделах описываются эти проблемы и причины их возникновения.
Зависимость издержек от района электропередачи
Консультационные фирмы находятся в Лондоне, а не на Шетландских островах, хотя плата за площадь офиса, безусловно, значительно дешевле, так как спрос на консультации по современным экономическим проблемам очень мал. Консультант, базирующийся на Шетландских островах, должен проводить весь день, обзванивая своих клиентов, давая тем самым возможность одной телефонной компании заработать на этом состояние. Если такому консультанту требуется навестить своих клиентов, то он или она должен сам оплатить стоимость авиабилета, если он или она заинтересован в том, чтобы его цены были конкурентными. Как вы думаете, он или она, имея офис на Шетландских островах, должен оплачивать телефонные переговоры только по местным тарифам, в том числе переговоры с Лондоном, или иметь право на сниженные тарифы пассажирских авиаперевозок только потому, что его клиент проживает на юге Англии? Конечно, нет.
Правительствам и центральным планирующим организациям нравится “недискриминирующее ценообразование”, под которым они понимают равное распределение всех издержек. Некоторым хотелось бы иметь одну цену для всех, например, цену почтовой марки. Но с появлением рынка очень важно быть уверенным в том, что цены располагаются в соответствии с их причинной обусловленностью.
Затраты на передачу электроэнергии для новой электростанции или потребителя - это, прежде всего, возросшие потери, во-вторых, стоимость ограничений в данной системе; в третьих, затраты на строительство новых линий для уменьшения этих потерь и ограничений в передаче электроэнергии. Если большая часть электроэнергии вырабатывается на севере, а основная часть нагрузки потребляется на юге, то в этом случае цены на передачу электроэнергии должны быть выше у северных производителей электроэнергии и у южных потребителей. И наоборот. Если новая электростанция или новый потребитель расположены так, чтобы противостоять основному потоку электроэнергии, то это должно снизить потери, устранить ограничения, связанные с передачей электроэнергии, и уменьшить необходимость строительства новых линий электропередачи, а потому величина затрат становится отрицательной.
У новых тарифов ОЭК на передачу электроэнергии на самом деле есть местные различия - у них даже есть отрицательные расходы. К сожалению, регулирующий орган подчинился давлению южных потребителей, направленному на еще большее нивелирование этих местных различий. Это говорит о том, что все это нужно было бы сделать до приватизации, после которой очень трудно что-либо изменить.
ОЭК должна нести издержки электростанций с ограничениями
Для читателей, не знакомых с энергетической системой Великобритании, цена объединенной энергосистемы определяется “распределением” этой системы без каких-либо ограничений, связанных с передачей электроэнергии, с целью определения стоимости электроэнергии, а затем эту электроэнергию перераспределяют с фактическими ограничениями для того, чтобы определить, какие электростанции нужно эксплуатировать. Те электростанции, которые можно было бы
эксплуатировать при наличии доступа к системе передачи, но которые не эксплуатировались из-за его отсутствия, называют электростанциями, “ограниченными на выключение”. Таким электростанциям компенсируется потерянная прибыль, так как у них не было доступа к линиям передачи электроэнергии. Электростанциям, “ограниченным на включение", выплачивают их собственные издержки. Эти дополнительные издержки, связанные с ограничениями при передаче электроэнергии, а именно затраты, создаваемые электростанциями с более дорогой энергией, несут члены объединенной энергосистемы совместно в форме специальной надбавки.*
* Доклад об "ограниченной на включение" электростанции (OFFER 1992) касался цен, которые производители электроэнергии взимали для ограниченной электростанции. Эти тарифы являются частью так называемой "надбавки", которые добавляются к цене объединенной энергосистемы. Платежи в рамках надбавки стали причиной разногласий, так как из-за какой-то ошибки в расчете в объединенной энергосистеме производители электроэнергии могли устанавливать какую угодно цену, ограничиваясь лишь соображениями относительно возможных действий со стороны регулирующего органа. Решение этой проблемы состоит в том, что заключать контракты следует для такой электростанции, которая будет ограничена на выключение, не полагаясь на наличную цену, как это делается в настоящее время.
В чем же причина этого? Давайте вспомним, что произошло на острове Корсика в 1991 году. Производители мандаринов и апельсинов привезли свою продукцию на причал паромной переправы. Затем им сообщили, что паром работать не будет, и весь их товар остался гнить на пристани. После этого производители сделали то, что вы бы сделали сами - они потребовали от паромной компании компенсацию за причиненный ущерб.
В существующей энергетической системе Англии и Уэльса можно провести аналогию: существует компенсация за потерянную прибыль из-за невозможности доставки электроэнергии по назначению. Фактически, паромная компания предложила твердый контракт, так как она должна была выплатить компенсацию за причиненный ущерб в случае ее вины; это дает ей правильные стимулы в том случае, если паромная компания решает вопрос, инвестировать ли ей средства в дополнительные производственные мощности, для того чтобы не потерять нагрузку, или нет. Она выплатит компенсацию только в случае, если ей будет невыгодно инвестировать средства в другой паром.
К сожалению, в энергетической системе Великобритании члены объединенной энергосистемы поровну распределяют компенсацию и дополнительные эксплуатационные расходы. Регулирующий орган разумно предлагал возложить стоимость ограничений, связанных с передачей электроэнергии, не на членов объединенной энергосистемы, а на Общенациональную энергетическую компанию (ОЭК). Это обеспечило бы правильные стимулы для ОЭК. Издержки и выгоды от расширения системы передачи электроэнергии должны быть сосредоточены в одном месте, так чтобы стоимость отказа на доступ и затраты на его обеспечение могли быть возложены на одно предприятие.
Нет ничего несправедливого в отказе на предоставление доступа: возможно, возмещение потерянной прибыли будет значительно дешевле введения новой линии.
Авиакомпании продают билетов больше, чем есть мест и платят компенсацию, если они не могут предоставить вам место на самолете. Одному из моих коллег заплатили 100 фунтов за то, что он задержался в Париже на одну ночь по вине авиакомпании. Возможно, что это было значительно дешевле варианта отправки его из Парижа на другом самолете. Также будет значительно дешевле заплатить за отказ в доступе к энергетической сети, чем оплачивать сверхурочное время за ускоренную подготовку линии электропередачи к эксплуатации. Имеются и другие способы решения данной проблемы. Даже в контексте монопольной компании по передаче электроэнергии ОЭК должна быть в состоянии сделать выбор между следующим: либо обращаться с просьбой к производителям электроэнергии об обеспечении “ограниченной на включение” электростанции; либо заключать контракт с потребителями об уменьшении нагрузки; либо увеличивать мощность, в зависимости от того, что будет дешевле.
Но в действительности у ОЭК нет никаких стимулов для уменьшения ограничений при передаче электроэнергии; если такие стимулы существуют, то ОЭК несет расходы, не получая при этом эквивалентных доходов. *
Контракты на передачу электроэнергии
Передача электроэнергии в большинстве случаев является естественной монополией. Это означает, что цены нужно регулировать, и мы привыкли думать о регулируемых ценах, как о ценах по тарифу - цене предложения, как это было в случае немедленной поставки и контрактах на выполнении всех потребностей потребителя. К тому же природа энергосистемы такова, что каждый ее участник использует одни и те же линии, и поэтому физически невозможно определить, чья электроэнергия передается и в каком направлении. Кажется, что самой простой и справедливый способ решения проблемы для регулирующего органа - распределить издержки данной энергетической сети в виде клубного взноса: каждый участник платит взнос за вступление в клуб, а затем принимает участие в распределении издержек, конечно, пропорционально максимальному использованию системы.
* Эта проблема решается в настоящее время по просьбе регулирующего органа; см. Приложение Б. Но по- прежнему неразрешенным остается вопрос, следует ли ОЭК брать на себя расходы по ограничениям, связанным с передачей, или лучше, если объединенная энергосистема будет арендовать провода у ОЭК.
На самом деле можно прибегнуть к помощи нескольких интересных способов решения проблемы рынка, прежде чем обращаться за помощью к регулирующему органу или какой-либо другой административной организации. Прежде всего, необходимо понять, что даже если каждый участник использует одну и ту же энергетическую сеть, все равно можно определить издержки по каждой отдельной сделке. Поэтому им совсем не обязательно принимать участие в расходах: одним в большей степени, другим - в меньшей, также могут быть и отрицательные величины. Любой, кто пожелает использовать энергосистему для передачи электроэнергии, должен быть в состоянии купить твердое право на передачу электроэнергии, т.е. право обеспечивать передачу энергии в любое время или получать компенсацию. Цену в этих контрактах
 нужно определять таким образом, чтобы она покрывала (различные) издержки каждого пользователя.
Тарифы - это контракт на один год, и именно это усиливает рыночную власть компании по энергоснабжению. Как только вы построили электростанцию или открыли свое предприятие, для компании по энергоснабжению будет очень легко повысить свои тарифы, и здесь вы мало что можете сделать. Поэтому более предпочтительными являются долгосрочные контракты на весь срок эксплуатации электростанции, что уменьшит вероятность использования монопольной власти и необходимость регулярной проверки тарифов на передачу электроэнергии. Долгосрочные контракты намного упростят такое регулирование, так как большая часть доходов компании по энергопередаче будет отражена в контракте, а регулирующему органу будет необходимо осуществлять контроль только за процессом заключения контракта. Существует множество вариантов составления контрактов и совсем не обязательно, чтобы долгосрочные контракты были одномерными контрактами с единой фиксированной ценой.
Подписав контракт и получив право на доступ к объединенной энергосистеме, а также определив цену и возможные последствия в случае срыва подачи электроэнергии, оператор сети может выполнять условия контракта по своему усмотрению. Если электростанция потенциально создает какое-то ограничение в передаче электроэнергии, то производитель электроэнергии должен оплатить по контракту предполагаемые издержки, связанные с созданием подобного ограничения, возмещение которых он потребует тогда, когда или если возникнут эти ограничения. Но если модернизация системы и строительство новых линий окажутся более дешевым вариантом, то оператор сети сделает необходимые инвестиции и тем самым избежит затрат, связанных с этим ограничением. Оператор сети должен также нести издержки на уровне потерь, покупая электроэнергию для их покрытия и включая ожидаемую величину в цену контракта.
Монопольную власть оператора линии электропередачи можно уменьшить еще больше, если предложить пользователям системы передачи энергии продать или купить существующие права на передачу электроэнергии - рыночные права. Что касается самой сети, то не имеет значения, вырабатывается ли нагрузка в 100 МВт старой электростанцией, работающей на угле, или новой газотурбинной электростанцией с комбинированным циклом, которая была построена рядом со старой. Поэтому сделка должна быть нейтральной для ОЭК: владелец угольной электростанции просто продаст свои права на передачу электроэнергии владельцу комбинированной электростанции.
Основная особенность этих контрактов заключается в том, что они должны отражать цену, покрывающую все издержки, налагаемые пользователем. Новый пользователь энергосистемы должен оплачивать полную величину затрат на расширение энергосети для принятия новой нагрузки на всем ее протяжении. На профессиональном языке они называются затратами глубокого входа или затратами глубокого выхода, в противоположность затратам мелкого входа/выхода, которые позволяют новому пользователю оплачивать только издержки подключения к основной энергосети.
По существующим тарифам с новых нагрузок взимается лишь величина расходов, связанных с их подключением к ближайшему пункту, тогда как на всех остальных участников в этом районе приходятся затраты на модернизацию центральной энергосистемы. В этом нет никакого смысла. Новый пользователь должен оплачивать все издержки, связанные с добавлением к сети новой нагрузки, иначе производство электроэнергии и новые нагрузки будут добавлены в неправильном месте. Сюда входят все издержки по укреплению главной энергосистемы, если это необходимо, а также затраты на специальное подключение к системе.
Контракты должны приводить издержки в соответствие с платежами: при существующей структуре тарифов у ОЭК есть стимул к тому, чтобы не строить новые мощности, т.к. стоимость строительства уже была включена в тарифы, и ОЭК не получает дополнительной платы при введении новой линии в эксплуатацию.
Экономические нормы
Когда-то в Нью-Йорке строили квартиры с ваннами на кухне. Но тут появились бюрократы с благими намерениями, которые заявили, что с этого момента никто не должен иметь квартиру с ванной на кухне. Они-то и навязали нормативы строительства жилья, которые сделали квартиры настолько дорогими, что люди оказались совсем без квартир - теперь они живут на улицах без ванны и кухни.
Нормативы планирования для систем передачи электроэнергии в Великобритании рассчитаны на обеспечение большей безопасности, но почему? Например, согласно нормативам планирования PLM SP1, электростанции с мощностью выше 1320 МВт должны быть способны передавать энергию даже при выходе из строя любых двух линий, поэтому всегда устанавливают три линии. Итак, ремень, подтяжки и кусок веревки вокруг пояса - это все, что нужно, если две системы сразу выйдут из строя! Вероятность выхода из строя одновременно двух линий - очень маленькая, и возникает справедливый вопрос: насколько больше потребовалось бы вращающего резерва и энергии замещения, если бы там не было третьей линии? Но PLM SP1 и несколько других нормативов планирования, разработанных Центральным советом по производству электроэнергии, указаны в лицензии ОЭК.
Поэтому нам приходится строить новые ЛЭП через Долину Йорка, одно из красивейших мест Англии, для передачи электроэнергии новых расположенных на побережье электростанций. Ирония в том, что согласно специальной отмене двух нормативов планирования, новая электростанция сможет вырабатывать электроэнергию только до 1995 года без выполнения предусмотренной нормативами модернизации, но с механизмом отключения с противоположного конца для обеспечения эксплуатационной надежности. Очевидно, что ничего сверхъестественного не произошло и при этом нельзя не задать вопрос: содержат ли нормативы планирования какое-то рациональное зерно и нужна ли вообще эта линия электропередачи.
Но даже и при такой отмене нормативов, включение в сеть новой электростанции не будет бесплатно, несмотря на схему отключения с противоположного конца. Ограничения при энергопередаче и потери в этой системе возрастут, но за это новый производитель энергии платить не будет. Стоимость электроэнергии будет распределяться среди всех покупателей объединенной энергосистемы и, в конечном счете, ее потребителей. Или же, если линия электропередачи когда-то будет построена, то участие в расходах будут принимать все. Кроме того, расширение соединительной линии электропередачи в Шотландии, которая также будет использовать новую линию, могло бы никогда не сдвинуться с места, если бы все издержки были полностью возложены на пользователей.
Распределение издержек - для низших территориальных единиц самоуправления, а не для свободных рынков. В итоге любой участник, чьи расходы возрастут из-за того, что он взвалил на себя бремя решений других людей, захочет выйти из игры. В результате, экономически выгодная электростанция будет закрыта для того, чтобы избежать ненужных расходов. Частные генераторные и распределяющие системы будут строиться, но не подключаться к сети электропередачи. Строительство йоркширских пилонов, взваливание издержек на плечи других - все это заставит полностью обходить сеть энергопередачи и сделает эти пилоны ненужными.
Это опять возвращает нас к уже высказанной ранее точке зрения о рыночных контрактах. В тщательно ограниченное кольцо на северо-востоке страны входит электростанция мощностью 1000 МВт в Блите и аналогичная станция в Хартпуле, которые эксплуатируют те же самые установки для передачи электроэнергии на юг. Было бы лучше закрыть одну из них рано, если можно будет продать ее права на передачу электроэнергии новой электростанции, таким образом освобождая достаточное количество пропускной способности для того, чтобы избежать строительства опор.
Это краткое изложение показывает, что экономика - это не просто уравнения, кривые и различные теории: дело может кончиться строительством электрических опор на болоте. Любое нарушение основных правил экономики может привести к обезображиванию окружающей нас природы.