Конкуренция и выбор в электроэнергетике - Реструктуризация и приватизация

1. РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ И ПРИВАТИЗАЦИЯ

Правительства и органы регулирования различных стран мира рассматривают вопрос, осуществлять ли реструктуризацию и/или приватизацию электрической промышленности в своих странах. Как правило, они преследуют цель повысить эффективность отрасли за счет более оптимальных инвестиционных решений, улучшения использования существующих электростанций, усовершенствования управления и расширения выбора, предоставляемого потребителям. Иногда их подталкивают к этому потребители, которые считают, что возможно покупать более дешевую электроэнергию из других источников; иногда дефицит стимулирует поиск новых источников капитала; иногда унитарная коммунальная компания становится неэффективной, и возникает необходимость в ее стимулировании; иногда коммунальные компании сами желают освободиться от вмешательства, тормозящего их развитие. Однако, какова бы ни была причина, правительствам необходимо знать об имеющихся в их распоряжении альтернативах и последствиях изменений.
Реструктуризация и приватизация - это разные стороны изменения.
• Суть реструктуризации заключается в коммерческих договорах о продаже энергии: разделение, или “развязывание”, интегрированных структур отрасли и введение конкуренции и выбора.
• Приватизация - это изменение формы собственности с государственной на частную; она является конечным пунктом ряда изменений формы собственности / управления.
В Великобритании в ходе приватизации электрической промышленности была также осуществлена ее реструктуризация. Эти два процесса не обязательно должны осуществляться вместе. Это - две практически отдельные стороны изменения. Однако, оба решения связаны между собой практической логикой.
Если правительство принимает решение о приватизации электрической промышленности страны (или любой другой отрасли), ему необходимо оценить активы. Стоимость активов зависит от доходов, которые они могут приносить. Чтобы предоставить инвесторам достаточную информацию, необходимую для определения ценности активов, правительство должно решить, какая система будет принята для определения притока доходов. Если приватизируется резиновая промышленность, необходимы оценки мировых цен на резину. Если приватизируется электрическая промышленность, принципиальное значение имеют источники и надежность доходов. Системы регулирования используются с целью контроля за затратами и ценами, а также с целью принятия решений в отношении инвестиций в условиях отсутствия конкуренции - регулирование представляет собой заменитель конкуренции, который используется в условиях отсутствия последней. Однако, как только конкуренция становится возможной, должен задаваться вопрос, имеет ли смысл вводить конкуренцию и в какой степени. Таким образом, при рассмотрении возможности приватизации неизбежно возникает вопрос о реструктуризации.
В настоящей главе рассматривается широкий ряд вопросов, интересующих правительства, которые предполагают осуществлять изменения в национализированной монопольной отрасли промышленности: изменения в управлении и формах собственности с одной стороны, и структурные изменения (конкуренция и выбор) с другой стороны. Приватизация - это конечный пункт изменений в отношении управления/формы собственности. Конкуренция - это конечный пункт изменений в структурном отношении.

1. МАТРИЦА СТРУКТУРЫ И УПРАВЛЕНИЯ / ФОРМЫ СОБСТВЕННОСТИ

Мы начинаем с утверждения, что практически существует всего четыре способа структуризации электрической промышленности. Говоря это, мы знаем, что читатель возразит: “Должно существовать по крайней мере сто способов”. Однако, все альтернативы подразделяются на четыре группы, и в целях демонстрации представляется удобным рассмотреть эти четыре способа в качестве основных моделей, а другие варианты - как дополнения к ним. Мы рассматриваем эти четыре модели более подробно в последующих главах. В настоящий момент достаточно сказать, что эти модели определяются степенью конкуренции.*
• В Модели 1 конкуренция совсем отсутствует.
• В Модели 2 допускается или требуется единое закупочное агентство, выбирающее среди ряда различных производителей электричества с целью поощрения конкуренции в области выработки электроэнергии.
• В Модели 3 дистрибьюторам** разрешается выбирать своих поставщиков, что создает конкуренцию в области производства электроэнергии и оптовых поставок.
• В Модели 4 все потребители могут выбирать своего поставщика, что предусматривает полноценную конкуренцию на розничном рынке.
*Эти модели более подробно рассматриваются в Главе 3 и последующих разделах Части 1. Мы отдаем себе отчет в том, что другие комментаторы выбирают другие “модели” для демонстрации, зачастую основывающиеся на структуре компаний внутри отрасли. Например, модели могут определяться тем, отделена ли система энергопередачи или отделено ли распределение. По нашему мнению, это не самые принципиальные вопросы структуры: вопросы структуры компании формируются на основе решения, принимаемого на высоком уровне, о том, какая степень конкуренции желательна. Может потребоваться отделение частей существующих компаний с целью избежание конфликтов и операций в собственных интересах. Может потребоваться консолидация некоторых частей отдельных компаний с целью обеспечения преимущества масштабных хозяйств. Эти вопросы рассматриваются далее в настоящей книге.
**Мы пользуемся следующей терминологией. Дистрибьютор - это компания, которая одновременно владеет линиями электропередач и осуществляет розничную продажу электричества. Розничный продавец осуществляет продажу электричества конечным потребителям, но не всегда владеет проводами, по которым передается электричество. Все дистрибьюторы являются розничными продавцами, но не все розничные продавцы являются дистрибьюторами.
В отношении формы собственности для удобства можно ввести деление на три уровня:
• в некоторых странах электрическая промышленность представляет собой государственное ведомство, которое не ведет отдельных счетов, и обязанности которого зачастую только косвенно связаны с производством электричества (например, предоставление жилья или школ для персонала);
• следующий уровень - это государственная компания с четко определенными полномочиями, или национализированная отрасль;
• третий уровень - отрасль промышленности с частной формой собственности.
Полезно представить эти две стороны в виде матрицы, в которой страна может занимать любое положение: горизонтальная ось представляет конкуренцию и выбор; вертикальная ось представляет степень государственного контроля.
Рис. 2.1 Матрица структуры и формы собственности

На Рисунке 2.1 изображается в общих чертах, каким образом эти два измерения связаны между собой и какое положение занимали страны в матрице в 1994 году. На горизонтальной оси изображаются различные уровни конкуренции и выбора, представленные четырьмя моделями; слева представлена абсолютная монополия, справа - полноценная конкуренция. Измерение, изображаемое на вертикальной оси, представляет собой степень государственного контроля. Оно начинается сверху, на уровне правительственного департамента, имеющего полный контроль, проходя через государственную, но самостоятельную, компанию и заканчивается на уровне частной компании. Электрические отрасли различных стран мира занимают различные положения в данной матрице. Многие из них перемещаются из одного положения в другое, но все перемещения осуществляются по направлению сверху вниз и слева направо, т.е. в направлении сокращения степени государственного контроля и увеличения конкуренции и выбора.
Новая Зеландия поменяла свое положение в матрице: она осуществила реструктуризацию без изменения государственной формы собственности. Большинство компаний в США, наоборот, долгое время являются частными регулируемыми монополиями. В 1978 году была введена конкуренция среди компаний по производству электроэнергии. Данная отрасль также переживает болезненный процесс перехода к конкуренции на оптовом рынке, и, возможно, к конкуренции на розничном рынке, начало которому положил Закон о политике в области энергетики, принятый в 1992 году. Эти перемещения не связаны с изменениями формы собственности - они представляют собой горизонтальные перемещения по схеме. В Великобритании реструктуризация в целях введения полноценной конкуренции сопровождалась приватизацией - перемещение как в горизонтальном, так и в вертикальном направлении. Франция решила не менять своего положения и оставить государственную компанию, обладающую абсолютной монополией.
Большинство стран, отрасли промышленности которых контролируются государством, становятся на путь корпоратизации и коммерциализации: примерами таких стран являются Индия, Австралия, Новая Зеландия, Корея, Иордания и Малайзия. В Китае коммерциализация является основной политикой государства, проводимой по отношению ко всем отраслям промышленности. Некоторые из этих стран также экспериментируют с другими процессами, вводя конкуренцию в области производства электроэнергии и, создавая независимые электростанции, продающие электроэнергию отраслям промышленности, которые находятся в государственной собственности.

1. ФОРМЫ СОБСТВЕННОСТИ И УПРАВЛЕНИЕ

Многие из этих глобальных изменений в электрической промышленности представляют собой изменения формы собственности и управления. Эти изменения оказывают давление на предприятия вырабатывать более коммерческий подход, но они не всегда предполагают изменение структуры отрасли. Поскольку в настоящей книге всего лишь косвенно затрагиваются экономические аспекты, связанные с этими изменениями, мы посвящаем данный раздел рассмотрению этих аспектов, в основном для того, чтобы мы могли определить их рамки и исключить их из дальнейших обсуждений. Мы начнем с определения основных терминов.
Владельцы - это лица, “которые имеют право на получение прибылей в отрасли”; владельцы назначают администрацию для обеспечения эффективного управления предприятием, наделяют их полномочиями осуществлять такое управление и требуют отчета за результаты. Тремя наиболее распространенными формами собственности / управления являются следующие формы:

1. Прямая государственная форма собственности: государство владеет отраслью, а также осуществляет прямой контроль за управлением отраслью, как например, это имеет место в настоящее время в Китае (и как это имело место в прошлом во многих странах). Одни и те же лица являются владельцами, регулирующими органами и администрацией, хотя иногда они имеют различные названия при выполнении ими различных ролей. Инвестиции осуществляются за счет государственных ассигнований, цены устанавливаются государством и доходы также поступают государству. Государство сосредотачивает свое внимание на централизованном планировании, возможно, в связи с другими отраслями промышленности; оно должно уделять внимание оценке и эффективности инвестиций, но это не является главной целью. Отрасль рассматривается как “инфраструктура”. Государство может поставить перед электрической отраслью другие задачи, например, возложить на нее ответственность за школы и больницы в данном регионе.
2. Государственная корпорация: государство имеет в своей собственности корпорацию, которая осуществляет управление отраслью, так что государство на одну ступеньку устранено от повседневного контроля. Правление корпорации определяет задачи и назначает различных людей - администрацию
3. для достижения этих целей. Корпорация, возможно, как и в первом случае, должна воплощать некоторые другие направления политики государства, такие как обслуживание поставляющих отраслей промышленности, но она в некоторой степени обязана получать прибыль от своей деятельности. Может существовать независимое регулирующее агентство, или же цены и инвестиционная политика могут одобряться государственным министерством. Такое положение вещей имеет место в Electricite de France (EDF) во Франции и некогда наблюдалось в Великобритании во время существования Центрального управления по производству электричества (Central Electricity Generating Board - CEGB).
4. Частная корпорация: третий вид формы собственности - это частная собственность на корпорацию и ее активы, как это имеет место в США и в настоящее время в Великобритании. Акции этих компании (акционерных обществ*) могут котироваться на фондовых биржах и должны приносить прибыль акционерам (акционерами могут быть работники компании). Администрация отчитывается перед правлением, которое представляет интересы акционеров. Эти компании обычно регулируются независимым органом.

На практике эти различия редко бывают четкими: государство может практически полностью контролировать компании, находящиеся в частной собственности. Степень государственного контроля, вероятно, больше зависит от намерений и поведения государства, нежели от организационной структуры сектора.

1. Коммерциализация имеет место, если государство отказывается от своего полного контроля и предоставляет автономию предприятиям, цель деятельности которых извлечение прибыли. Это - скорее всего изменение в поведении, чем в организации. Этот процесс обычно предполагает принятие коммерческих практик бухгалтерского учета, экономических тарифов, а также

* Акционерное общество (компания с ограниченной ответственностью, акции которой могут котироваться на фондовой бирже) может полностью находиться в частной собственности, или же государство может владеть количеством акций, достаточным для того, чтобы контролировать компанию. Одним из способов постепенной приватизации предприятия является создание акционерного общества, меньшая часть акций которого находится в частной собственности, с последующей постепенной продажей акций, находящихся в государственной собственности.
стремление отделить основной вид деятельности от других видов деятельности.

1. Корпоратизация - шаг в формальном и юридическом отношении от непосредственного государственного контроля к юридической корпорации с самостоятельной структурой управления. Эта корпорация может находиться в государственной собственности. Прежде, чем предпринять этот шаг, необходимо определить форму собственности на активы и структуру капитала. Государство также должно определить задачи для этой корпорации и процедуру, позволяющую учитывать цели государственной политики. На этой стадии может быть введено экономическое регулирование с целью осуществления контроля за ценообразованием и направлениями инвестиционной политики.
2. Приватизация представляет собой шаг от государственной корпорации к корпорации, находящейся в частной собственности. Стимулы, побуждающие администрацию работать еще более эффективно, создаются, если стоимость компании определяется в соответствии с правилами фондового рынка, что происходит, когда предприятие приватизируется. Приватизация также может осуществляться с целью расширения доступа компании к рынкам капитала. Приватизация завершается выпуском акций через биржу на фондовый рынок или для коммерческой продажи. Этот процесс требует оценки стоимости, подготовки проспекта и регистрации на бирже. Он сопровождается ужесточением внешнего регулирования монопольных элементов в отрасли.

Эта прогрессия изображена на Рисунке 2.2.
В ходе осуществления коммерциализации, корпоратизации и приватизации системы возникает множество экономических аспектов: мы с нашими коллегами работали над проблемами тарифной политики, оценки инвестиций, нормативных режимов и определения стоимости во многих местах. Однако, поскольку в этой книге внимание сосредотачивается на требованиях, предъявляемых к структурам с более высоким уровнем конкуренции, и поскольку уже имеется в наличии обширный список литературы, посвященной более традиционной регулируемой экономике, мы подводим только краткий итог (см. Таблица 2.1) экономических аспектов, которые возникают на каждой стадии по мере осуществления изменений в отношении формы собственности / управления, которые были описаны выше.

Рис. 2.2 Изменения в области формы собственности/управления

Таблица 2.1
Экономические вопросы, связанные с реформированием системы собственности и управления

1. ОПЫТ В ОТНОШЕНИИ РАЗЛИЧНЫХ ФОРМ СОБСТВЕННОСТИ И УПРАВЛЕНИЯ

1. Коммерциализация и корпоратизация

Государственные монополии зачастую рассматриваются как предпочтительная модель, несмотря на смещение политического маятника в последнее время в пользу частной собственности. Национализация мелких местных компаний часто создавала широкие и ранее неиспользуемые возможности в отношении координации и получения экономии за счет крупных масштабов операций. Орган Electricity de France стал пионером в области рационального ценообразования и также успешно разработал крупную ядерную программу с помощью стандартизации. В одно время CEGB считался в Великобритании образцом эффективности.* Существуют некоторые доказательства того, что государственная собственность сама по себе не является преградой для эффективности: Nuclear Electric в Великобритании, оставаясь государственной корпорацией, в то же время отличается высокой эффективностью, доказывая, что в Великобритании определяющим фактором является конкуренция, а не частная собственность.
Государственная собственность позволяет осуществлять инвестиции в системы общественного пользования, например, в электрификацию сельской местности. Рынки не оказывают поддержки таким инвестициям, поскольку экономическая выгода слишком широка, чтобы сосредоточиться в руках инвесторов. Прибыль может быть взыскана с получателей экономической выгоды только с помощью налогообложения. В этом смысле создание электрической сети в стране может рассматриваться как эквивалент строительства дорог и в качестве естественной функции государства. Можно заставить частный сектор делать такие инвестиции, но проще, если государство осуществляет это непосредственно через форму собственности.
Способность государства привлекать “дешевый” капитал является одновременно плюсом и минусом государственной собственности. Она позволяет осуществлять инвестиции в инфраструктуру, однако, она может привести к осуществлению излишнего количества рискованных и требующих больших капитальных затрат проектов, что дает хорошие результаты только при условии наличия дешевого капитала, чего рынок никогда не обеспечивает. Однако, государственная собственность может функционировать и в обратном направлении, особенно, если возможность устанавливать рациональные цены ограничена политической необходимостью держать инфляцию под контролем. Это может привести к недостатку инвестиционных фондов в государственной отрасли.
В некоторых странах, где электрическая промышленность рассматривается в качестве государственного ведомства, доходы и затраты полностью разделены, доходы рассматриваются как налоги, а затраты - как статьи бюджета. Коммерциализация, которая ведет к превращению предприятия или отрасли в настоящую деловую
*См. Кан А.Е. (1946 г.) Великобритания в мировой экономике, Колумбия Юниверсити Пресс. (Kahn, А.Е. (1946) Great Britain in the World Economy, Columbia University Press.)
единицу с отчетами о прибылях и убытках, является предпосылкой частного инвестирования. Тарифы должны быть повышены до экономически выгодных уровней и необходимо ввести надлежащую систему бухучета.

1. Приватизация

Общий импульс приватизации в мире зиждется на стремлении правительств получать денежные средства для бюджета, а также растущей уверенности в том, что частная собственность и давление со стороны организованных фондовых рынков способствуют повышению эффективности национализированных в прошлом отраслей промышленности.
Однако, при приватизации монополии стоимость этой отрасли определяется формой регулирования. Продажная цена является чистой приведенной суммой доходов минус затраты: доходы зависят от системы регулирования. Таким образом, создание новой системы регулирования является важнейшим аспектом при приватизации монополии.
В США, Испании и Германии на протяжении длительного времени существовали как частные, так и государственные электрические компании. В этих странах также функционируют давно отработанные и сложные системы регулирования, обеспечивающие экономический контроль за отраслью промышленности, находящейся в частной собственности. Регулирование всегда изначально противоречит финансовой безопасности отрасли и стимулам для повышения эффективности. Установление режима регулирования является основным вопросом, который необходимо решить в ходе приватизации. И в самом деле, еще десять лет назад регулирование являлось единственным методом обеспечения контроля за частными монополиями.
Регулирование обычно рассматривается в качестве заменителя конкуренции и, если конкуренция целесообразна, возможность ее создания часто рассматривается в ходе приватизации. Таким образом, в процессе приватизации часто возникает проблема реструктуризации. Необходимо тщательно изучить аргументы экономической целесообразности и получения экономии за счет увеличения масштабов операций. Если реструктуризация отрасли промышленности и введение конкуренции целесообразно и эффективно, эти процессы должны рассматриваться в качестве альтернативы экономическому регулированию.
Многие страны встали на путь приватизации, которая является общей политикой в отношении многих отраслей промышленности, находящихся в государственной собственности, однако, электрическая отрасль редко возглавляет этот список. Как показывают наши наблюдения, как только возникает необходимость определения структуры отрасли перед осуществлением приватизации, правительства медлят в раздумье. Список приватизированных электрических отраслей очень короткий. Мы думаем, это происходит потому, что в настоящее время практически невозможно рассматривать вопросы формы собственности в электроэнергетической отрасли без рассмотрения вопросов структуры. Эти вопросы нелегко решить с уверенностью: имеющийся опыт ограничен, и большинство правительств не имеют желания двигаться наощупь в темноте, когда речь идет о такой важной сфере. Даже после приватизации отрасли изменение ее структуры предусматривает множество институциональных изменений, так что этот процесс осуществляется всегда медленно.
По этой причине, остальная часть настоящей книги посвящена объяснению и оценке аспектов, которые возникают при перемещении электроэнергетической системы в горизонтальном направлении вдоль матрицы, представленной на Рисунке 2.1, в результате усиления конкуренции и расширения выбора.