Управление инвестпроектами строительства ТЭС - Общие методические рекомендации по проведению конкурса на право заключения договора строительного подряда

Общие методические рекомендации по проведению конкурса (тендера) на право заключения договора строительного подряда в форме ЕРС (ЕРСМ)

Сегодня не только все крупные, но и большинство средних и даже мелких контрактов на выполнение работ и услуг в электроэнергетике заключаются на основе конкурсных процедур. Этому в значительной степени способствовала комплексная система «business-to-business» («b2b») с использованием электронной торговой площадки, созданная РАО «ЕЭС России» [56]. Ее основу составляет информационно-аналитическая и торгово-операционная система (ИАТОС), состоящая из базовых программно-технических модулей, которые были ранее спроектированы в рамках работы над созданием ЕСЗГН (Единой системы закупок для государственных нужд) в соответствии с действующим российским законодательством, регламентирующим государственные закупки. Эта система основана на лучших российских и зарубежных аналогах и отражает новейшие тенденции в области электронных технологий по научной организации систем межфирменной торговли в сети Интернет.

Конкурсы, обязательные для государственных закупок, становятся частью корпоративной культуры всех авторитетных компаний, действующих на российском рынке, в том числе и в области обеспечения строительства энергоисточников. Однако организация конкурсных закупок происходит в отсутствие государственного регулирования проведения конкурсов для нужд негосударственных предприятий и учреждений, включая независимых застройщиков (инвесторов) ТЭС. Поэтому во многом «частные» заказчики ориентируются на имеющуюся нормативную базу и практику осуществления государственных закупок.
Тендер (от англ. tender) — это прямое заимствование из английского языка; означает «торги», «конкурс». Примечательно, что понятие «тендер» не определено в действующих российских правовых актах, равно как и его производные («тендерная заявка», «тендерная комиссия», «тендерная документация», «тендерная процедура»), В них употребляется слово «конкурс». Определения, связанные с этим понятием, были впервые даны в утратившем на сегодняшний день силу Федеральном законе от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»: «Конкурс — способ выявления поставщика (исполнителя) товаров (работ, услуг) для государственных нужд, обеспечивающего лучшие условия исполнения государственного контракта; организатор конкурса — государственный заказчик в лице федерального органа исполнительной власти, а также юридическое лицо, которому государственный заказчик на условиях договора передал часть своих функций по проведению конкурса; участник конкурса — поставщик (исполнитель), осуществляющий предпринимательскую деятельность по производству товаров (работ, услуг) и подавший заявку на участие в конкурсе».
В дальнейшем конкурсу был придан более узкий смысл. В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «...под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер».
Учитывая вышесказанное и принимая во внимание тот факт, что в российском деловом мире используется именно понятие «тендер», здесь и далее мы будем употреблять оба понятия — и «тендер», и «конкурс».
Главными законодательными актами, регулирующими сферу конкурсных государственных закупок, являются:

1. Указ № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»;
2. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
3. Гражданский кодекс Российской Федерации;
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Международная практика закупок, отражающаяся и на нашем внутреннем рынке, базируется на документах ЮНСИТРАЛ, в частности на «Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг и Руководстве по его принятию» (1994).
В деловой практике используются следующие процедуры закупок:

1. открытые тендеры;
2. закрытые тендеры;
3. специализированные закрытые торги (тендеры с ограниченным участием);
4. одноэтапные или двухэтапные тендеры;
5. запросы котировок (аналог в случае строительства ТЭС — запрос на представление ТКП);
6. закупки у единственного источника.
7. конкурентные переговоры.

 Иногда открытые и закрытые тендеры делят на оплачиваемые и неоплачиваемые, по принципу наличия или отсутствия платы за участие (залога) со стороны участников. Кроме того, тендеры можно классифицировать по допустимости изменения конкурсных требований к продукции, работам и услугам в процессе обсуждения заявок между организатором и участниками или в процессе подготовки конкурсной документации по инициативе организатора.
Основным общепринятым способом закупок в негосударственной сфере, включая энергетику, являются тендеры — выдача заказов на поставку товаров, предоставление услуг или проведение подрядных работ по заранее объявленным в конкурсной документации условиям, в оговоренные сроки на принципах состязательности, справедливости и эффективности. Контракт заключается с победителем — участником, который подал предложение, соответствующее требованиям конкурсной документации и содержащее наилучшие условия (не обязательно минимальное по цене). Вопросам проведения закупок в современных условиях посвящена масса литературы, даются рекомендации на сайтах консалтинговых фирм. Особенности организации конкурсов для нужд электроэнергетики с учетом российской и отраслевой специфики подробно описаны во всеобъемлющей монографии Г. Н. Эленбогена «Организация конкурсов для строительства электростанций и электрических сетей» [60].
Открытый тендер является основным способом конкурентных закупок. В нем могут принять участие все поставщики, действующие согласно законодательству и откликнувшиеся на извещения, которые распространил заказчик. Подробную информацию о тендере можно найти в специализированных изданиях, например электронных. Заказчик может разместить ее в сети Интернет на специальном сайте. Кроме того, объявления могут публиковаться в газетах, журналах и в других средствах массовой информации.
Тендер проводится самим заказчиком или же уполномоченным им организатором. В первом случае организуется конкурсная комиссия и разрабатывается положение о ней. Главным документом тендера является конкурсная документация, которая обычно распространяется бесплатно. В любом случае плата не превышает расходов на ее рассыпку и тиражирование. В конкурсной документации расписаны процедура проведения тендера, требования к закупкам, а также требуемая квалификация поставщиков с последующими критериями выбора победителя. Основой конкурсной документации на строительство ТЭС является ТЗ, которое может представлять собой довольно объемный документ, по содержанию близкий к предпроектной документации (ОИ, Концепции) или даже превосходящий ее и приближающийся к ТЭО. Подготовка такого документа часто поручается авторитетным инжиниринговым компаниям, в том числе зарубежным¹.
Заявку на участие в тендере необходимо оформить согласно требованиям конкурсной документации и до истечения срока, указанного в документации. Вероятно, что в нее придется включить список гарантий, например договор поручительства или банковскую гарантию. Следует помнить о том, что тендер не состоится, если на участие в нем подана всего одна заявка.
Организатор (заказчик) обязан ответить на все вопросы по содержанию конкурсной документации, которые задают поставщики; при этом, как правило, он может в любой момент внести изменения. Поставщики учитывают пожелания заказчика в той мере, в которой позволяют им время и объективные обстоятельства. При заключении контрактов в форме ЕРС или ЕРСМ для строительства ТЭС основные организационные трудности возникают при оформлении соглашений с потенциальными партнерами (субподрядчиками).
Затем подготовленные заявки отправляются организатору (заказчику), регистрирующему их и выдающему расписки в получении. После подачи заявок на участие в тендере представители поставщиков товаров, работ и услуг, подавших предложения вовремя и согласно установленным правилам, участвуют в публичной процедуре вскрытия заявок. Конкурсная комиссия проверяет заявки на соответствие требованиям: квалификация поставщиков, а также их правомочность. Иногда для этой процедуры привлекают независимых экспертов.
Далее оглашается список всех участников тендера, а также стоимость их предложений.
Организатор (заказчик) оценивает квалификацию поставщиков, предложенную продукцию и упорядочивает заявки по мере предпочтения. Часто предложения участников тендера оцениваются по различным алгоритмам с использованием балльной системы. Примеры такой оценки можно найти, в частности, в работе В. В. Костюченко и Д. О. Кудинова [35]. Поставщикам, сотрудничество с которыми кажется наиболее выгодным, отправляется приглашение к переговорам о заключении контракта.

¹ Например, на российском рынке успешно работает ООО «ЭнергоФихтнер», одним из учредителей которого является авторитетная немецкая фирма Fichtner.

В случае успеха переговоров заказчик и поставщик подписывают контракт, а затем заказчик уведомляет об этом остальных поставщиков, подавших заявки на участие в тендере.
Тем не менее переговоры не всегда завершаются успешно, и в таком случае организатор конкурса приглашает на переговоры другого поставщика, который сделал следующее по выгодности предложение.
В ряде случаев, особенно при строительстве сложных капиталоемких объектов (к которым, безусловно, относится ТЭС), осуществляется процедура предварительной квалификации, во время которой выбирают только тех претендентов, изъявивших принять участие в тендере, которые удовлетворяют требованиям заказчика. К последним могут относиться референции по аналогичным объектам, объем годового оборота финансовых средств, наличие персонала соответствующей квалификации и др. Необходимо отметить, что сейчас практически при всех закупках в электроэнергетике организаторами (заказчиками) выдвигаются требования к наличию у претендентов (в том числе строительно-монтажных, инжиниринговых организаций и поставщиков оборудования, аппаратуры и материалов) систем качества на основе государственных стандартов ГОСТ РИСО 9001.
Закрытый тендер проводится так же, как и открытый. Различие заключается в выборе участников. Если в открытом тендере могут принять участие любые компании, то в закрытом — только те, которые пригласил заказчик. Соответственно, и информация о результатах закрытого тендера не публикуется.
Решение о проведении закрытого тендера принимается по следующим причинам:

1. число участников, обладающих квалификацией, которая устраивает заказчика, ограничено;
2. необходимая продукция есть в наличии только у небольшого количества поставщиков;
3. выполнить требования по объему, качеству и срокам работ/услуг могут только отдельные компании;
4. закупка носит скрытый характер, обусловленный коммерческой тайной или ограничениями государственных органов;
5. проведение открытого тендера нерационально из-за большого количества возможных претендентов: расходы и время, которые уходят на оценку и рассмотрение конкурсных заявок, превышают стоимость закупаемых товаров, услуг или работ.

Закрытый тендер начинается с того, что организатор (заказчик) рассылает персональные приглашения поставщикам, которые, по его мнению, могут принять в нем участие. Дальнейшие бизнес-процессы аналогичны тем, которые используются в открытых тендерах.
Специализированные закрытые торги (тендеры с ограниченным участием) являются разновидностью закрытых тендеров и проводятся, если круг участии ков точно не определен, но ограничен какими-либо условиями, например наличием специального допуска к определенным видам работ, странами — резидентами участников и т. п.
Одноэтапные тендеры — это тендеры, проводимые в один этап, когда претендент подает одновременно документы для определения (квалификации) участников и победителя. В данном случае переговоры, как правило, не проводятся.
Двухэтапные тендеры — тендеры, проходящие в два этапа, на первом проводятся переговоры по технической части предложений претендентов. Они характеризуются сложностью и длительностью процедур и используются в случае закупки сложной (уникальной) дорогостоящей продукции.
Проведение двухэтапного тендера предусматривает, что организатор на первом этапе разрабатывает примерный вариант ТЗ, на основе которого поставщики готовят заявки (в ряде случаев даже без указания цены и других коммерческих условий). Затем организатор проводит переговоры, на которых согласуются различные варианты решения задачи, предложенные поставщиками, и их экономические параметры. По результатам переговоров организатор тендера готовит окончательный вариант ТЗ и, возможно, ценовые характеристики заявки.
На втором этапе претенденты (только те, которые участвовали в первом этапе) подают окончательные конкурсные заявки с техническими предложениями, подготовленными согласно уточненному варианту ТЗ, и коммерческими предложениями. В состав последних входят цены или расценки, сроки поставки, графики выполнения работ, графики платежей, условия поставки и т. д.
На втором этапе используются те же бизнес-процессы, что и при открытом тендере.
Конкурентные переговоры могут проводиться компанией-заказчиком, если она уже выбрала ограниченный круг поставщиков и (или) считает нецелесообразным проводить громоздкую процедуру открытых (закрытых) тендеров. В частности, этот способ закупок часто проводится при выборе поставщиков ГТ, котельных агрегатов, паровых турбин и генераторов.

Субъекты правовых отношений в сфере ЕРС и ЕРСМ

При проведении рассматриваемых конкурсов возникает еще одна проблема — подтверждение способности претендента реально выполнить взятые на себя обязательства ЕРС (ЕРСМ). Это связано с отсутствием практики заключения подобных контрактов в условиях, с одной стороны, монопольного положения ОАО «РАО «ЕЭС России», а с другой, небольшого объема вводимых энергетических мощностей в период развития рыночных отношений в нашей стране с 1990 по 2006 г.
Поэтому ответственные крупные конкурсы на право заключения контракта в форме ЕРС (ЕРСМ) на данном этапе энергетического строительства первоначально проводились с привлечением авторитетных зарубежных фирм, имеющих референции в разных странах мира. Так, контракт на строительство энергоблока ПГУ-450 МВт на ТЭЦ-27 ОАО «Мосэнерго» выиграл консорциум с участием фирмы Alstom.
В то же время можно утверждать, что отечественные компании уже готовы к успешной реализации контрактов ЕРС (ЕРСМ) на строительство энергоблоков: они объединяют необходимые субподрядные организации, успешно осваивают мировой опыт в части управления проектами, обладают бесценным опытом работы в специфических российских условиях. Например, ОАО «Мосэнерго» в 2005—2007 гг. сумело создать уникальный проектно-строительный комплекс, который может осуществлять весь цикл строительства ТЭС, включая:

1. инжиниринг, проектирование — институт «Мосэнергопроект»;
2. строительство, производство, монтажные и наладочные работы — предприятия «Мосэнергоспецремонт», «Центральный ремонтно-механический завод», «Мосэнергоналадка», «Опытный завод средств автоматизации и приборов».

Наиболее приспособлены для успешного осуществления строительства на условиях ЕРС (ЕРСМ) структуры, объединяющие девелоперские, инжиниринговые функции (с заказом оборудования) и функции непосредственного управления строительными работами с привлечением субподрядчиков. Здесь следует отметить опыт таких групп компаний, как ОАО «ВО «Технопромэкспорт», «Е4» и «Интертехэлектро». Среди зарубежных компаний интерес к работе в России проявляют фирмы Siemens (Германия), Iberdrola (Испания), General Electric (США), Gama (Турция) и др.