Управление инвестпроектами строительства ТЭС - Бизнес-процессы развития перспективных проектов строительства энергоисточников

18. Бизнес-процессы развития перспективных проектов строительства энергоисточников

Мировая практика управления бизнес-процессами в предынвестиционной фазе проектов строительства ТЭС

Планирование и реализация энергетических проектов в России и в странах, прошедших длительный путь рыночного развития, различаются достаточно сильно.
Во-первых, привлечение инвестиций в строительство электростанций в мировой практике осуществляется на базе различных способов создания и использования активов, например на условиях:

1. ВООТ/ПВЭП (build, own, operate, transfer / строит, владеет, эксплуатирует, передает);
2. ВОТ/ПЭП (build, operate, transfer / строит, эксплуатирует, передает);
3. ВОО/ПВЭ (build, own, operate / строит, владеет, эксплуатирует).

Во-вторых, западные специалисты исходят из философии четкого разделения подготовки и собственно строительства, а также строго последовательного выполнения этих фаз проекта. Они полагают, что предынвестиционная (по распространенной терминологии — «девелоперская») стадия должна завершаться полностью структурированным банкабельным проектом со всей необходимой разрешительной документацией, а также «финансовым закрытием проекта». В их понимании структуризация проекта означает решение вопросов:

1. аренды земельного участка под конкретный энергетический объект;
2. топливного режима — заключения договоров на долгосрочную поставку топлива с конкретными объемами и ценами (или формулой цены);
3. присоединения к электрическим и тепловым сетям (схемы выдачи электрической и тепловой мощности);
4. продаж электрической и тепловой энергии — заключения долгосрочных договоров с конкретными объемами и ценами;
5. наличия предпроектной документации, обосновывающей конкретное техническое и организационное решение по строительству объекта, — ОИ, БП.

При этом повышенное внимание уделяется подробному документальному оформлению всех событий проекта и максимально точному описанию технической модели объекта строительства во всей предпроектной документации.
«Финансовое закрытие проекта» по западным стандартам предполагает установление источников финансирования и оформление необходимых договоров, т. е. завершение организации привлечения средств кредиторов и инвесторов. Последнее же невозможно без создания банкабельного окружения проекта, о чем уже говорилось в предыдущих главах. Считается, что более дорогостоящие подготовительные и непосредственно строительно-монтажные работы на площадке должны начинаться только после окончания девелоперской фазы и финансового закрытия проекта.
Российская практика показывает, что даже при общих благоприятных перспективах заключения долгосрочных договоров на поставку топлива и продажу товарной продукции ТЭС структурирование проекта (в том числе формирование банкабельного договорного окружения) занимает значительное время. При этом, например, ввиду жестких сроков окончания строительства, устанавливаемых региональной администрацией, она не может быть завершена до начала подготовительных работ, а иногда и до ввода объекта в эксплуатацию. Достигнутая на фазе строительства или эксплуатации банкабельность по стандартам западных финансовых организаций может быть полезна при рефинансировании инвестиционных затрат именно начиная с этого момента в случае невозможности привлечения кредитных средств на инвестиционной фазе. Необходимо иметь в виду, что российские банки практически всегда предъявляют более мягкие требования к банкабельности проекта, но их условия кредитования хуже, чем у зарубежных. Все это приводит к тому, что предынвестиционная и инвестиционная фазы у нас накладываются друг на друга. Например, даже получив разрешение на строительство, застройщик все еще ищет покупателей электрической энергии и тепла, решает вопросы топливоснабжения, а иногда и аренды земельного участка.
К девелоперской фазе в развитых странах Запада относят также выбор на конкурсной основе подрядчика в форме ЕРС (ЕРСМ) и заключение с ним договора. Авторитетные международные компании очень ответственно подходят к конкурсной документации (включая ТЗ), которая по своему объему достигает тысячи и более страниц. Причем технические обоснования для ТЗ разрабатываются фактически в объеме, соответствующем нашим ОИ и ТЭО вместе взятым, с детальной проработкой всех вариантов. Это делается с целью предоставления организатору конкурса детальной информации для прогноза всех возможных предложений претендентов с оценкой их реальной цены. Сами же ТЗ все чаще содержат настолько подробные требования, что фактически подводят претендентов к выбранной организатором конкурса технической модели энергоблока или ТЭС. Иногда, хотя и достаточно редко, 
встречается и иная крайность, когда в ТЗ задаются только самые общие требования к будущему энергоисточнику, например электрическая и тепловая мощность, вид топлива, технология его сжигания.
Вышеприведенная философия развития проектов строительства ТЭС, а также их подробное документирование порождают такую форму организации управления, при которой проектная команда формируется уже на этапе инвестиционного замысла. Иными словами, одни и те же ключевые специалисты участвуют и в предынвестиционной фазе, и на этапе проведения собственно строительных работ (до сдачи объекта в постоянную эксплуатацию).
В мире уже давно признано, что управление проектами — особая область менеджмента, которая приносит ощутимые результаты. Профессионалы в этой области высоко ценятся (в США это третья среди самых высокооплачиваемых профессий после юристов и врачей), а сама методология управления проектами стала фактическим стандартом управления на многих тысячах предприятий и применяется практически во всех крупных корпорациях.

Принципы организации строительства

Строительство ТЭС относится к градостроительной деятельности, которая, согласно Градостроительному кодексу, представляет собой «...деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемую в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства».
В настоящее время в России действует принцип организации строительства, при котором обязательному регулированию общегражданским законодательством подлежат:

1. договорные отношения (в том числе по договору подряда) на выполнение работ, услуг и поставку оборудования, аппаратуры и материалов;
2. договорные отношения на продажу произведенной товарной продукции (электрической и тепловой энергии на оптовом и розничных рынках);
3. выделение земельного участка под строительство (с учетом мнений всех заинтересованных сторон);
4. экспертиза проектной документации;
5. получение разрешения на строительство;
6. соблюдение требований безопасности (экологической, санитарно-эпидемиологической, радиационной, пожарной и др.) при проектировании и строительстве.

Перечень нормативно-правовых документов по организации строительства по состоянию на 1 января 2008 г. приведен в приложении 2. Остальные аспекты организационной деятельности могут выполняться согласно документам, носящим рекомендательный характер. Наиболее общепризнанный из них — СНиП 12-01-2004 «Организация строительства», одобренный и введенный в действие Постановлением Госстроя от 19 апреля 2004 г. № 70 (принят взамен СНиП 3.01.01-85). Во многих девелоперских компаниях существуют свои внутренние стандарты, по которым осуществляется развитие проектов, в том числе и в предынвестиционной фазе.
В российской строительной практике применяется следующая субъектная система, отражающая современные общественно-экономические отношения:

1. застройщик;
2. заказчик;
3. подрядчик (в том числе ЕРС- (ЕРСМ-) контрактор);
4. инженер (инжиниринговая организация);
5. технический агент;
6. девелопер;
7. инвестор.

Последние четыре категории появились в нашей стране только в начале 1990-х гг. с началом либерализации экономики. Задачи и методы работы этих субъектов пока четко не определены, поэтому в различных источниках можно встретить противоречивые сведения о функциях и взаимодействиях инженера или девелопера с застройщиком, заказчиком или государственными органами.
Если же рассматривать строительство шире — начиная от момента замысла до выполнения первой обосновывающей документации (в качестве которой, как будет показано ниже, следует принимать ОИ и документ ОВОС), — то в субъектную систему можно включить еще одно лицо — инициатора (бенефициара, выгодополучателя). Им может быть застройщик, инвестор и даже девелопер.
Для энергетических объектов, представляющих значительную экологическую опасность, кроме вышеперечисленных лиц в состав субъектной системы строительства целесообразно ввести экологического агента. Его функцией является экологический мониторинг на стадиях строительства и, возможно, эксплуатации. При необходимости он принимает участие в разработке предпроектной и (или) проектной документации.
Следует отметить, что в ряде случаев субъектный состав участников проекта строительства трудно сопоставить их функциям. Например, в российской практике в целях снижения различных рисков часто в качестве застройщика (заказчика) используется 100 % дочерняя компания инициатора проекта. Причем функции управления передаются материнской компании, а это значит, что все внешние сношения производятся от ее имени. Возникает вопрос: к какому из лиц принятого в российских документах субъектного состава строительной деятельности следует отнести материнскую компанию? Ответа на него пока нет, и это приводит не только к путанице в понятиях, но и к рискам, связанным с получением разрешительной документации, землеотводом и т. д.
Управлять строительством могут:

1. застройщик;
2. заказчик (если это отдельное юридическое лицо и ему поручено выполнение соответствующих услуг);
3. инжиниринговая компания;
4. отдельное юридическое лицо, нанятое застройщиком или заказчиком.

Одна из возможных схем организации строительства с точки зрения субъектов и связей между ними приведена на рис. 18.1. Роль управляющего проектом строительства выполняет инжиниринговая организация, которая также является и техническим агентом. В то же время управление проектом может осуществлять также застройщик (заказчик) или сторонняя специализированная организация (аутсорсинг девелопмента). Одной из форм аутсорсинга девелоперской деятельности является создание рабочей группы в составе застройщика (заказчика) с приглашением ключевых специалистов авторитетной компании в области управления проектами. Примером служит организация управления проектом создания АИИС КУЭ ЕНЭС, когда ОАО «ФСК ЕЭС» пригласило для руководства рабочей группой сотрудников компании РМ Expert.
В действующих нормативно-правовых документах главным субъектом строительной деятельности признается застройщик. Согласно определению, данному Градостроительным кодексом, «застройщик — физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта».

Рис. 18.1. Схема управления строительством ТЭС

Именно застройщик заведует «общим ведением строительства» в формулировке СНиП 12-01-2004. В соответствии с Гражданским и Градостроительным кодексами, а также Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» основными функциями застройщика являются:

1. получение разрешения на строительство;
2. получение прав ограниченного пользования соседними земельными участками (сервитутов) на время строительства;
3. привлечение для осуществления работ по возведению объекта недвижимости исполнителя (подрядчика при подрядном способе строительства);
4. обеспечение строительства проектной документацией, прошедшей экспертизу и утвержденной в установленном порядке;
5. привлечение в предусмотренных законодательством случаях авторского надзора проектировщика за строительством объекта;
6. извещение органов государственного контроля (надзора), которым подконтролен объект, о начале любых работ на строительной площадке;
7. обеспечение безопасности работ на строительной площадке для окружающей среды и населения;
8. обеспечение безопасности законченного строительством объекта недвижимости для пользователей, окружающей среды и населения;
9. принятие решений о начале, приостановке, консервации, прекращении строительства, вводе законченного строительством объекта недвижимости в эксплуатацию.

Застройщик может быть как заказчиком, так и инвестором. Взаимоотношения застройщика и инвестора, не являющегося застройщиком, определяются договором между ними.
Застройщик для осуществления своих функций, связанных с обеспечением разработки, экспертизы и утверждения проектной документации, получением разрешения на строительство, исполнением обязанностей заказчика при ведении строительства подрядным способом, выполнения технического надзора за строительством, взаимодействием с органами государственного надзора и местного самоуправления может привлечь в соответствии с действующим законодательством специализированную организацию-инженера (инжиниринговую организацию) и (или) девелопера или специалиста соответствующей квалификации, которая
подтверждена в установленном порядке. Передача застройщиком своих функций и соответствующей ответственности привлеченной организации или специалисту оформляется договором между ними.
Заказчик — это юридическое или физическое лицо, заключающее договор подряда или государственный контракт на строительство объекта недвижимости и осуществляющее свои обязанности в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Им может быть застройщик или иное лицо, уполномоченное застройщиком. Если заказчиком является другое юридическое лицо, при подрядном способе строительства взаимоотношения заказчика и подрядчика определяются договором строительного подряда.
В качестве подрядчика выступает юридическое или физическое лицо, которое выполняет работу по договору подряда и (или) государственному контракту, заключаемым с заказчиком в соответствии с Гражданским кодексом РФ. При подрядном способе строительства взаимоотношения заказчика и подрядчика определяются договором строительного подряда, который регулируется Гражданским кодексом (гл. 37, § 3). Среди субъектов строительной деятельности в договоре подряда фигурируют генеральный подрядчик и субподрядчик, чьи права и обязанности регулируются статьей 706 Гражданского кодекса. В строительном бизнесе России, как и во всем мире, все большую популярность приобретают подряды в форме EPC (ЕРСМ), которые были подробно обсуждены в главе 13.
Под термином «инженер», используемым для обозначения субъекта строительной деятельности, понимается инжиниринговая компания, функции которой были описаны в главе 8. В то же время в общетехническом смысле инженер (от фр. ingenieur и лат. ingenium— способность, изобретательность) — это создатель информации о модели материального средства достижения цели или способе его изготовления. Такое определение как нельзя лучше характеризует сферу деятельности инжиниринговой компании.
Необходимость в техническом агенте появляется при крупномасштабном промышленном строительстве, когда инвестору или
застройщику требуется независимый от девелопера, заказчика, подрядчика, инженера аудитор. В качестве примера можно привести создание корпоративного института технических агентов «РАО «ЕЭС России» в 2007 г., которые призваны осуществлять надзор в дочерних и зависимых обществах за выполнением инвестиционной программы холдинга.
Однозначного определения термина «девелопер» специалисты не дают. В широком смысле, который лучше всего подходит к жилищному строительству, девелопер — предприниматель, получающий свою прибыль от создания (девелопмента) объектов недвижимости, для чего он выступает в качестве:

1. автора идеи проекта;
2. приобретателя земельного участка под застройку;
3. организатора проектирования объекта;
4. нанимателя генподрядчика (в том числе в формах ЕРС и ЕРСМ),
5. управляющего недвижимостью (при необходимости);
6. инвестора или лица, привлекающего финансовые средства для реализации проекта.

Таким образом, девелопер — это юридическое лицо, которое возглавляет строительство, управляет им, беря на себя риски. Иными словами, он совмещает функции застройщика с функциями предпринимателя, создающего ценности для продажи. Главная задача девелопера в широком смысле состоит в том, чтобы добиться максимального повышения стоимости проекта (бизнеса) на всех этапах его развития, например в результате продажи квартир в будущем жилом доме или незавершенного проекта строительства ТЭС.
В узком смысле девелопер — это лицо, нанимаемое застройщиком только для выполнения функций управления проектом, иногда на период до начала строительства. В то же время функции девелопера могут выполняться и подразделениями застройщика или заказчика. Яркими примерами структур заказчика, выполняющих девелоперские функции, являлись Отдел капитального
строительства (ОКС) или Управление капитального строительства (УКС) в составе промышленных предприятий до начала в нашей стране рыночных реформ.
Инвестор (от англ. Investor— вкладчик) — юридическое или физическое лицо, осуществляющее инвестиции, вкладывающее собственные заемные или иные привлеченные средства в проекты. Капитал, вкладываемый инвестором, может быть представлен в виде финансовых ресурсов, имущества, интеллектуального продукта.
С термином «инвестор» связаны следующие понятия, определения которых приводятся в Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»:

1. инвестиции — денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта;
2. инвестиционная деятельность — вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта;
3. капитальные вложения — инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и др.;
4. инвестиционный проект — обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством и утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами и правилами), а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план).

В условиях рыночных отношений инвестор является ключевым субъектом строительной деятельности, без которого не может быть реализован ни один проект. Поэтому поиск инвестора и оформление отношений с ним является одним из самых главных этапов реализации предынвестиционной фазы проекта.
В качестве инвестора может выступать застройщик или лицо, инициирующее проект.
Действующим законодательством предусмотрены следующие базовые принципы организации строительства.

1. При подрядном способе строительства ответственность за безопасность действий на строительной площадке для окружающей среды и населения, и безопасность труда в течение строительства в соответствии с действующим законодательством несет подрядчик.
2. При необходимости консервации строительства подрядчик передает незавершенный объект застройщику (заказчику) вместе с ответственностью за безопасность окружающей среды и населения.
3. Строительство должно вестись по проектной документации, прошедшей экспертизу (в том числе в установленных случаях — государственную экспертизу), согласованной и утвержденной в установленном порядке.
4. По истечении 3 лет с момента выдачи разрешения на строительство при продлении срока его действия орган местного самоуправления может потребовать при необходимости корректировку проектной документации в соответствии с изменениями требований безопасности в нормативных документах.
5. Исполнитель работ (подрядчик) осуществляет производственный контроль соблюдения в процессе строительства требований, установленных в проектной и распространяющейся на объект нормативной документации.
6. Застройщик (заказчик) вправе осуществлять контроль (технический надзор) за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением их сроков, качеством и правильностью использования применяемых материалов, изделий, оборудования, не вмешиваясь в оперативно-хозяйственную деятельность исполнителя работ.
7. При строительстве опасных производственных объектов (включая ТЭС) разработчик проектной документации по договору с застройщиком осуществляет авторский надзор за соблюдением требований безопасности объекта (установлено Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»). В иных случаях авторский надзор может выполняться по усмотрению застройщика (заказчика).
8. Строительство ведется под контролем органов местного самоуправления и государственного контроля (надзора). Для обеспечения такой возможности эти органы должны быть заблаговременно извещены застройщиком (заказчиком) о сроках начала работ на строительной площадке, приостановке, консервации и (или) прекращении строительства, готовности объекта к вводу в эксплуатацию.
9. Для обеспечения принципа единства испытаний и измерений методы и средства контроля, выполняемого всеми участниками строительства, должны быть стандартными или аттестованными в установленном порядке, а контрольные испытания и измерения должны выполняться квалифицированным персоналом.
10. По завершении строительства объекта выполняются оценка его соответствия требованиям действующего законодательства, проектной и нормативной документации, а также приемка в соответствии с условиями договора при подрядном способе строительства. Оценка соответствия законченного строительством объекта требованиям безопасности, установленным техническими регламентами, а также нормативным документам и стандартам, являющимся доказательной базой соблюдения требований технических регламентов, выполняется органами государственного контроля (надзора). Она удостоверяется одним из двух способов:
11. итоговым заключением (свидетельством) органа государственного архитектурно-строительного надзора, выдаваемым застройщику (заказчику) и подтверждающим возможность безопасной эксплуатации объекта при переходе его в сферу обращения;
12. подписями ответственных представителей органов государственного контроля (надзора) в акте приемки объекта.
13. При подрядном способе строительства по его завершении застройщик (заказчик) выполняет приемку выполненных подрядчиком работ. В предусмотренных законом или иными правовыми актами случаях в приемке результата работы должны участвовать представители государственных органов и органов местного самоуправления. Застройщик (заказчик) может выполнить приемку объекта недвижимости от подрядчика после получения итогового заключения (свидетельства) органа государственного архитектурно-строительного надзора в случае, если такая последовательность действий была установлена договором строительного подряда при его заключении. Оценка соответствия законченного строительством объекта и приемка его в эксплуатацию могут выполняться одновременно при приемке объекта государственной приемочной комиссией.
14. Ответственность за надлежащее содержание объекта, его безопасность для окружающей среды и населения, соблюдение требований противопожарных, санитарных, экологических норм и правил в процессе эксплуатации в соответствии с действующим законодательством несет его владелец.
15. Застройщик (заказчик) определяет исполнителя работ. Он должен иметь лицензии на осуществление тех видов строительной деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с действующим законодательством. Возможность выполнения в процессе строительства требований законодательства об охране труда, окружающей среды и населения, а также возможность выполнения всех видов контроля, необходимого для оценки соответствия выполняемых работ требованиям проектной, нормативной документации и (или) условиям договора, обеспечивается организационно-технологической документацией исполнителя работ. Он может подтвердить свои возможности по обеспечению качества строительства наличием сертифицированной в установленном порядке системы менеджмента качества. В России это требование соответствует соблюдению стандартов ISO 9001.
16. Застройщик (заказчик) передает исполнителю работ проектную документацию:
17. утверждаемую часть проекта, проект или ТЭО (в случае необходимости — ту часть проектной документации, которая прошла обязательную государственную экспертизу);
18. результаты инженерных изысканий (в том числе документы, прошедшие обязательную государственную экспертизу);
19. проект организации строительства (ПОС);
20. рабочую документацию на весь объект или определенные этапы работ. Проектная документация должна быть допущена к производству работ застройщиком (заказчиком) подписью ответственного лица или путем простановки штампа.
21. Исполнитель работ (подрядчик) выполняет входной контроль переданной ему для исполнения документации, передает застройщику (заказчику) перечень выявленных в ней недостатков, проверяет их устранение. Срок выполнения входного контроля устанавливается в договоре. Одновременно исполнитель работ может проверить возможность реализации проекта известными методами, определив при необходимости потребность в разработке новых технологических приемов и оборудования, а также возможность приобретения материалов, изделий и оборудования, применение которых предусмотрено проектной документацией.
22. Застройщик (заказчик) должен подготовить для строительства территорию площадки, обеспечив своевременное начало работы, в том числе передать в пользование исполнителю необходимые для осуществления работ здания и сооружения, обеспечить переселение лиц и организаций, размещенных в подлежащих сносу зданиях, обеспечить подводку инженерных сетей, транспортировку грузов.
23. Застройщик (заказчик) должен обеспечить вынос на площадку геодезической разбивочной основы силами местного органа архитектуры и градостроительства или по его поручению — специализированной организацией, принять ее по акту.
24. Участники строительства в распорядительных документах назначают персонально ответственных за объект должностных лиц:
25. ответственного представителя технадзора застройщика (заказчика) — должностное лицо, отвечающее за технический надзор;
26. ответственного производителя работ — должностное лицо, отвечающее за выполнение и качество работ;
27. ответственного представителя проектировщика — должностное лицо, отвечающее за ведение авторского надзора в случаях, когда он предусмотрен (см. п. 7). Для объекта, возводимого организацией, выполняющей функции застройщика (заказчика) и исполнителя работ (подрядчика), указанных должностных лиц назначает руководитель этой организации. При этом совмещение функций ответственного производителя работ и ответственного представителя технадзора одним подразделением или должностным лицом этой организации недопустимо.
28. Договором строительного подряда может быть предусмотрена обязанность стороны, на которой лежат риски случайной гибели, повреждения объекта строительства и т. д., застраховать их. При этом согласно статье 742 Гражданского кодекса сторона, на которую возлагается обязанность по страхованию, обязана предоставить другой доказательства заключения ею соответствующего договора. В их число входят данные о страховщике, размере страховой суммы и застрахованных рисках.

Страхование строительных рисков обязательно при привлечении внешних заимствований в форме проектного, корпоративного и связанного финансирования.
Более подробно требования к организации строительства приведены в СНиП 12-01-2004.